A Bizottság veszélyben látja az EU pénzügyi érdekeit Magyarországon

A közbeszerzési rendszer, a korrupció elleni fellépés és az igazságszolgáltatás függetlensége – ez a három téma foglalja keretbe az Európai Bizottság pénteken a magyar hatóságoknak elküldött levelét, amely mindhárom területen módszeresen felsorolja azokat a problémákat, amelyek a testület feltételezése szerint alkalmasak az uniós pénzügyi érdekek veszélyeztetésére és a jogállami feltételrendszerről szóló eljárás esetleges későbbi megindítására.

A levél első része a közbeszerzés „rendszerszintű hiányosságaival és gyenge pontjaival”, az összeférhetetlenségi kockázatokkal és a közérdekű alapítványokra vonatkozó aggályokkal foglalkozik. A második része a korrupciós ügyek és szabálytalanságok gyenge hatékonyságú feltárása, üldözése és szankcionálása és az uniós pénzügyi érdekek védelme közti összefüggésre világít rá. A harmadik rész pedig az igazságszolgáltatás függetlensége terén meglévő hiányosságokhoz kapcsolódó ügyeket és kérdéseket feszegeti.

A magyar kormánynak – akárcsak a lengyelnek – két hónapja van arra, hogy a levélben jelzett kifogásokra reagáljon, közel 20, a Bizottság által feltett célzott kérdés megválaszolásával.

A levél első része a közbeszerzési anomáliákkal foglalkozik, rámutatva, hogy a Bizottság huzamosabb ideje rendszerszintű hiányosságokat és gyengeségeket figyelt meg az uniós alapok igazgatásáért felelős közbeszerzési ellenőrzési rendszerben. A testület szerint emellett aggodalomra ad okot a verseny korlátozása és az átláthatóság hiánya a magyar közbeszerzésben.

A dokumentum két nyomvonalon próbálja szemléltetni azt, hogy milyen neuralgikus része a magyar közbeszerzés az uniós pénzek tisztességes elköltését biztosítani hivatott rendszernek. Az egyik a Bizottság által az évek során elvégzett auditok eredményét idézi fel, amelyek a 2014 és 2020 közötti többéves költségvetési keret terhére eddig 1,4 milliár eurós, a 2007 és 2013 közötti időszakban pedig 1,5 milliárd euró összegű pénzügyi korrekcióhoz vezettek. A másik az OLAF által az uniós alapok felhasználásában feltárt szabálytalanságok gyakoriságát és uniós átlagot nyolcszor vagy akár tízszer is meghaladó számú és mértékű pénzügyi ajánlásait eleveníti fel (2015-19 között 3,93%). 

A levél itt külön is kitér a kormány által alkalmazott keretmegállapodások gyakorlatára, amelyekkel kapcsolatos hiányosságok a közületi vízellátásban 151 millió eurós pénzügyi korrekciót eredményeztek. A Bizottság megjegyzi, hogy a kormány ennek ellenére a 2021 és 2027 közötti időszakban különböző ágazatokban, így az IT-szektorban is hasonló keretmegállapodásokat tervez, és ezzel azt kockáztatja, hogy a majdani auditvizsgálatok hasonló hiányosságokat tárnak fel a közbeszerzések átláthatóságát és a versenyt illetően. 

Még mindig a közbeszerzéseknél, a Bizottság emlékeztet rá, hogy az Európai Szemeszter 2013-as kezdete óta minden egyes évben ajánlásokkal fordult Magyarországhoz „a korrupció kezelését is ideértve”. A 2020-as tanácsi ajánlás aláhúzta, hogy a közbeszerzési pályázatok közel fele egyetlen résztvevős. 

A levél az átláthatósággal és az állítólagos összeférhetetlenségekkel összefüggésben kitér azoknak az állami tulajdonú termőföldeknek az elárverezésére, amelyek uniós mezőgazdasági támogatásban részesülnek. „Ha ez megerősítést nyer, az komoly kockázatot jelentene az uniós költségvetés egészséges pénzügyi igazgatására” – szögezi le a dokumentum.

Ugyancsak az esetleges összeférhetetlenséggel és az átláthatóság hiányával kapcsolatos aggodalmakat említ a levél a Budapest Airport részvényeladásával és a Balaton környéki fejlesztési beruházásokkal összefüggésben. 

A 2021-es jogállamisági jelentésre hivatkozva a levél is külön megemlékezik a közérdekű vagyonkezelő alapítványok létrehozásáról, amelyek számos felsőoktatási intézményt is magukba foglalnak. A Bizottság felhívja a figyelmet arra, hogy ezek a felsőoktatási intézmények a múltban jelentős uniós pénzügyi támogatásban részesültek és potenciálisan részesülhetnek a jövőben az Európai Szociális Alapból, a kohéziós alapokból és az Európai Regionális Fejlesztési Alapból. 

A testület szerint a szóban forgó törvény eltörli az összeférhetetlenség megelőzését célzó szabályokat, „lehetővé téve közhivatalok viselőinek, hogy az ilyen alapítványok igazgatótanácsában üljenek, és az irányító testületeknek jelenleg hivatalban lévő miniszterek és államtitkárok is tagjai. 

A Bizottság konklúziója: „a beazonosított hiányosságok és gyengeségek komoly kockázatot jelenthetnek arra nézve, hogy az uniós büdzsé egészséges pénzügyi irányítása vagy az Unió pénzügyi érdekeinek a védelme a jövőben is érintve lesz”.

A fejezet lezárásaként a testület nyolc kérdést intéz a magyar kormányhoz. 

A Bizottság többek között arra kérdez rá, hogy milyen korrekciós intézkedéseket hozott a kormány a közbeszerzési keret javítása érdekében, így a korrupciós és az összeférhetetlenségi kockázatok elkerülésére, hogy elejét vegyék az uniós pénzekkel való visszaéléseknek?

Arra is kíváncsi Brüsszel, hogy az IT-szektor mellett hol tervez még a kormányzat keretmegállapodásokat. Tudni szeretnék azt is, hogy milyen más opciók voltak még az asztalon és miért éppen erre a módszerre esett a választás. A kormánytól azt kérik, hogy minden egyes pályázat összegét és finanszírozási forrását adja meg. 

A Balaton környéki beruházásokkal kapcsolatos összeférhetetlenségi gyanút illetően a kormánytól azt kérik, árulja el, hogy uniós forrásokból mennyit költöttek a tó körüli projektek finanszírozására, és közöljenek részleteket a pályázati eljárásokra vonatkozóan is. 

A Budapest Airport esetében a magyar hatóságoknak azt kellene közölni, hogy milyen intézkedéseket hoztak a részvényeladás során az esetleges összeférhetetlenség megelőzésére és kezelésére. (a tranzakcióhoz 200 millió eurós kölcsönnel járult hozá 2018-ban az EU). 

A termőföld-ügyletek kapcsán a Bizottság egy tízes listát kér azoknak a magán- és jogi személyeknek a neveivel, akik és amelyek a KAP-ból folyósított területalapú jövedelemtámogatásokból a legnagyobb arányban részesültek. Minden egyes csoport esetében az utolsó tíz évben árverésre bocsátott földterület hektárját is kérik.

A Bizottság arról is érdeklődik, hogy miért töltöttek fel korlátozott számú adatot a Magyar hatóságok az uniós finanszírozású programokról az ARACHNE adatbázisba és tervezik-e valamennyi funkciójának a használatát. Brüsszel arra is kíváncsi, hogy a közérdekű alapítványokra és az azokat irányító jogi személyekre milyen mértékben alkalmazzák a közbeszerzési szabályokat. 

A levél második, alapvetően korrupcióval foglalkozó részében, a Bizottság arra emlékeztet, hogy a kormány nem tett eleget az Európa Tanács korrupció ellenes szervének (GRECO) 2015 óta a vádhatóság (ügyészség) tevékenységével összefüggésben tett több ajánlásának sem. Ezek közé tartozik annak a lehetőségnek a kiiktatása, hogy a főügyész hivatali idejének lejárta után is maradhasson a posztján. 

A Bizottság úgy véli, hogy a főügyész kezében összpontosuló hatalom a hatékony nyomozások útjában álló akadályokkal, és az ügyészségi döntések felülvizsgálatára való lehetőség hiányával párosulva „az uniós alapokat is érintő nyomozások hatékony lefolytatását célzó egész folyamat befolyásolásának kockázatával jár”. A testület a magas szintű korrupciós ügyek kivizsgálásának nagyon alacsony számát is megemlíti. 

„Markáns jelei vannak annak is, hogy az uniós költségvetés végrehajtásával összefüggő csalás és korrupció megelőzését, kivizsgálását, üldözését és büntetését strukturális és gyakorlati korlátok súlyosan befolyásolhatják Magyarországon” – húzza alá a levél, amely arra is felhívja a figyelmet, hogy a nemzeti hatóságok által feltárt szabálytalanságok pénzügyi következménye folyamatosan az uniós átlag alatt volt ugyanabban az időszakban, amikor az OLAF számos problémát tárt fel. 

Mindez azt valószínűsíti, hogy a tagállami hatóságok által lefolytatott nyomozások kevésbé hatékonyak az OLAF-nál és nehézségekre, ha nem egyenesen fiaskóra utalnak a pénzügyileg legsúlyosabb szabálytalanságok leleplezésében és kijavításában – véli a Bizottság. 

A testület azt is megemlíti, hogy Magyarország az elmúlt években jelentős összegű szabálytalan projektet vagy kiadást illetően lemondott az uniós finanszírozásról a bizottsági auditvizsgálatok és az OLAF vizsgálatai nyomán. De, mivel az uniós forrásokat nemzeti finanszírozással helyettesítették (ami egyébként megengedett a kohéziós politika szabályai szerint), bizonyos esetekben a magyar hatóságok megszüntették az együttműködést az OLAF-fal. 

Az uniós finanszírozásból való kihátrálás miatt a Bizottság nem képes annak megállapítására, hogy a szabálytalanságok által érintett összegeket visszakövetelték-e a szabálytalanságokat vagy csalást elkövető gazdasági szereplőktől – mutat rá levelében a testület. Az uniós források nemzetivel való felváltása Brüsszel szerint negatív hatást gyakorolt a bizottsági ellenőrzések és auditok vagy az OLAF-vizsgálatok elrettentő hatására. 

Brüsszel azt is a hiányosságok között tudja be, hogy ismételt kérések ellenére a magyar hatóságok még nem jelentettek le egy hatóságot, amelynek az lenne a feladata, hogy helyszíni ellenőrzések során segítséget nyújtson a Csalás elleni Hivatalnak, amikor egy gazdasági szereplő megtagadja az együttműködést. Mint a levél rámutat, az OLAF által kiküldött nyomozók négy esetben is igényelték a magyar csalásellenes koordinációs szolgálat (AFCOS) segítségét helyszíni szemlék alkalmával, de a magyar hatóságok arra hivatkozva hárította el a kérést, hogy nincs jogi alap a magyar törvényekben, amely felhatalmazná a magyar testületet az OLAF-nak való segítségnyújtásra. Mint a Bizottság megjegyzi, ez a gyakorlat úgy tűnik nincs összhangban az OLAF-rendelettel, „ezért ez a gyakorlat káros lehet az unió pénzügyi érdekeire”. 

A levél aláhúzza, hogy Magyarország nem vesz részt az európai ügyészségben (EPPO), ezért az OLAF az egyetlen nyomozati jogkörökkel rendelkező uniós adminisztratív testület, amely kivizsgálhatja a csalási és korrupciós gyanú által körüllengett ügyeket. „Ezért – így a Bizottság – ennek a gyakorlatnak a következménye az uniós büdzsé védelmére súlyosabb kockázatokkal járhat”. 

A testület levelében hozzáteszi, hogy az európai szemeszter kontextusában Magyarország az egyetlen tagállam, amely minden egyes évben kritikákat vagy ajánlásokat kapott egy átfogó korrupció-ellenes stratégia hiánya miatt. „Különösen a haverok pozíciókba juttatására, a kivételezésre és a sógorkomaságra visszavezethető kockázatoknak a magas rangú köztisztviselőknél vagy az üzleti élet és a politikusok közötti érintkezés esetében, nos ezeknek nincs következménye” – állapítja meg a levél.  

A Bizottság szerint az ebben a szekcióban beazonosított problémák hatással lehetnek a vizsgálatok hatékonyságára, és a szabálytalanságok kivizsgálásáért felelős nyomozó szervek hatékonyságára és pártatlanságára. „Ez végeredményben kockázatot jelentene az EU pénzügyi érdekeinek védelmére a bűncselekmények megismétlődésének veszélye és a bűnügyi szankciók visszatartó hatásának hiánya miatt”. 

Mindezek alapján a Bizottság féltucat újabb kérdésre választ vár a magyar hatóságoktól. Például arra, hogy melyek az ügyészek kinevezésének, helyettesítésének és leváltásának a szabályai, továbbá a fegyelmi eljárások és az egyes ügyek kiosztása hogyan történik? Az is érdekli Brüsszelt, hogy bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik-e a nyomozó hatóságok vagy az ügyészség arra vonatkozó döntései, hogy nem indítanak nyomozást az uniós büdzsét vagy állami pénzeket érintő állítólagos bűncselekmények ügyében. Egy további kérdés azt firtatja, hogy milyen megelőzést szolgáló eszközök a leghasznosabbak a magas szintű korrupció megelőzésében, és az utóbbi három évben hány ilyen ügyben indult nyomozás? 

Brüsszel átfogó áttekintést kér a magyar hatóságoktól a csalások miatt a támogatások haszonélvezőitől visszakövetelt összegekről az elmúlt öt évben. Minden ilyen kedvezményezettnek kérik az adóazonosító jelét vagy cégek esetében a közösségi adószámát is. A Bizottságot az is érdekli, hogy Magyarország miként biztosítja azt, hogy az OLAF vizsgálataiban érintett gazdasági szereplők bemutassák a kért információkat és bizonyítékokat. 

A levél harmadik, egyúttal utolsó része az igazságszolgáltatás függetlenségét érintő problémákkal foglalkozik. „Az igazságszolgáltatás függetlenségével összefüggő egyes ügyek ráerősítenek az első és a második részben jelzett problémák felett érzett aggodalmakra” – jegyzi meg levelében a Bizottság.

A levél a továbbiakban az Országos Bírói Hivatal elnökének kezében koncentrálódó hatalommal, illetve az ezt lehetővé tévő törvényi rendelkezésekkel foglalkozik. Így a törvény lehetővé tette a bírók által előzetes döntéshozatal céljából az EU Bíróságának feltett kérdések törvénytelenné nyilvánítását és fegyelmi eljárás indítását ezen bírák ellen. Egy további pont pedig azt emeli ki, hogy a közigazgatási szervek az Alkotmánybíróság előtt megtámadhatnak végleges bírósági döntéseket, ha azok megsértik a jogaikat és korlátozzák az alaptörvényben biztosított jogköreiket. 

A levél külön is kitér az Országos Bírói Hivatal (OBH) számottevő hatásköreire, amelyek birtokában például beleegyezésük nélkül áthelyezhet egy évre bírókat egy másik bíróságra, továbbra ő nevezi ki az első- és a másodfokú bíróságok elnökeit is. Ezzel szemben – mutat rá a dokumentum – az Országos Bírói Tanács, amelynek ellensúlyoznia kellene az OBH elnökének kiterjedt jogköreit, „kihívásokkal kell, hogy szembenézzen”. 

A testület megjegyzi, hogy egy konkrét ügyben a fegyelmi eljárást ugyan megszüntették az EU Bíróságának kérdést feltevő bíróval szemben, „mindazonáltal ez egy aggasztó helyzetről tanúskodik”. 

Ami pedig a végleges bírósági ítéletek felülvizsgálatának lehetőségét illeti, ami az uniós büdzsé védelme szempontjából releváns EU-jogot is érinti, „kérdéseket vet fel különösen a jogbiztonságot illetően”. 

A Bizottság végezetül megjegyzi, hogy a rendelkezésre álló információk alapján, az ebben a fejezetben beazonosított problémák hatással lehetnek az igazságszolgáltatási eljárások hatékonyságára és pártatlanságára az uniós alapok felhasználását érintő szabálytalanságok esetén. Ez pedig komoly fenyegetést jelenthet az EU pénzügyi érdekeinek védelmére. 

A levél itt is több kérdést intéz a magyar hatóságokhoz. Rákérdez arra, hogy milyen mértékig van garantálva az uniós büdzsé végrehajtásáért felelős hatóságok döntéseinek független bíróság általi jogi felülvizsgálata. Aziránt is érdeklődik a testület, hogy milyen intézkedéseket hozott Magyarország az OBH-elnök kiterjedt jogköreivel összefüggő kihívások kezelésére. Arról is pontosítást kérnek Budapesttől, hogy az előzetes döntéshozatal céljából az EU bíróságához kérdést intéző bírók ellen valóban fegyelmi eljárás indulhat-e. Végezetül pedig a végleges bírósági ítéletek ellen az AB-nál benyújtható fellebbezés joga is érdekli az Európai Bizottságot, amely két hónapot adott a válaszra.

Érdemes megjegyezni, hogy bár a két folyamatnak hivatalosan nincs köze egymáshoz, a jogállami feltételrendszer alkalmazását előkészítő levél néhány olyan kérdést is feltesz, amelyek körüli vita továbbra is blokkolja a magyar helyreállítási terv jóváhagyását. Ezek közé tartozik például az átláthatóság, vagy a nyomozást megtagadó ügyészségi döntések elleni bírósági fellebbezés lehetősége.